档案部门怎样进一步贯彻以人为本，建立“两个体系”

编者按
　　10月29日，中国档案学会在昆明召开了2008年档案工作者年会，国家档案局局长、中央档案馆馆长杨冬权在会议上发表了电视讲话。在讲话中，杨冬权局馆长介绍了建立“两个体系”提出的背景，提出了推动“两个体系”建立的方法。本报将杨冬权局馆长的讲话发表出来，以飨读者。

各位代表、同志们：大家好！
　　中国档案学会组织召开的2008年档案工作者年会今天召开了。这是首届中国的档案工作者年会。我代表国家档案局对大会的召开表示热烈的祝贺，向大会的所有组织者和参加者表示衷心的感谢，并借此机会向全国广大档案工作者表示诚挚的问候！
　　两年前，当中国档案学会领导向我提出要举办档案工作者年会这一设想时，我就非常高兴他们有这一创想，非常支持他们把这件事办起来，办好，并且能持续地办下去。为什么呢？因为大家知道，国际档案界有个国际档案大会，那是各国档案工作者汇聚的场所、交流的平台、联欢的节日。但那个会四年才开一次，而且多数在国外召开，中国档案工作者能够参加这一盛会的，为数很少。在其他国家，也有类似的档案工作者全国性的聚会，著名的如美国的档案工作者协会年会，每年不但有成百上千的美国档案工作者参加这个聚集交流，而且还吸引了不少外国的档案工作者前去参加。我国是世界各国中档案工作者人数最多的国家，但现在每年却没有一个让全国档案工作者面对面交流的场合，确实很不相称。因此，我特别支持中国档案学会举办中国的档案工作者年会，因为中国是一个有着数以百万计档案工作者的档案大国，是世界上档案人员队伍最为庞大的国家，中国应该有一个这样的档案人员盛会。这在中国档案工作历史上将是一个创举，对中国的数以百万计的专兼职档案工作者将产生很大的吸引力和推动力，在国际档案界也将会产生一定的影响，直至成为仅次于国际档案大会的一个档案界大聚会。我希望中国档案学会能在让广大与会者都有收获、都较满意的前提下，不断地总结经验，把这个年会持续办下去，并且办出水平，办出特色，办成例会，办成品牌，不但办成吸引中国广大档案工作者广泛参加的品牌盛会，而且办成吸引周边各国以至其他国家档案工作者也来参加的品牌盛会；不但办成中国档案学会的一个品牌盛会，而且办成中国档案界直至国际档案界的一个品牌盛会。
　　经过两年的艰苦筹备，第一届年会在云南省档案局和档案学会的大力支持下，在各地档案部门和广大档案工作者的热情参与下，成功召开了，而且参会人数远远超出我的预想。我开始跟他们说，第一次年会能有500人参加，就是大胜利，但现在已超过1000人。可见这样的活动是全国档案工作者期待已久并广泛支持的，是广受大家欢迎的。我相信，广大档案工作者通过这种形式相聚在一起，互相认识，广泛交流，现场观摩，共同切磋，彼此都会有很大的收获和提高。会议形成的学术成果，也一定会促进档案工作者业务能力和工作水平的提高。同时我相信，中国档案学会也将通过举办年会，为广大档案工作者搭建起交流与友谊的新的广阔平台，从而备受广大档案工作者的尊重与欢迎，成为真正的档案工作者之家。
　　从一开始，我就答应，第一届档案工作者年会举办时，我一定前去参加，以襄盛举，同时也表示国家档案局对年会的支持。我想利用这个机会，同大家交流一下我对档案部门怎样进一步贯彻以人为本，建立“两个体系”这一问题的看法。
　　建立“两个体系”，即建立覆盖人民群众的档案资源体系，建立方便人民群众的档案利用体系，是我去年秋天开始提出来的。大家知道，去年夏天，胡锦涛总书记在中央党校作重要讲话时，明确提出，科学发展观的核心是以人为本。从那时起，我就开始琢磨，发展要以人为本，档案工作何尝不要以人为本，档案的最大价值应该是满足最大多数人的各种需要，档案工作的终极目标应该是为社会中最大多数人提供他们需要的档案服务。这就需要做到两点：第一点，档案资源体系应该覆盖所有被档案记载过的人，否则，有的人在档案资源中就是空白，当他需要利用有关他的档案时，档案工作者就无法满足他的需要；第二点，档案利用体系应该方便所有想利用档案的人，否则，即使档案资源中有他想利用的档案，他的利用愿望也会落空。
　　刚好，在这前后，我有机会到青岛、河北、浙江等地调研，看到他们或者利用民生档案服务民生，或者建立家庭档案服务千家万户，或者在城市的社区和农村的乡村两级建立广泛而且先进的档案工作网络，为生活在最底层的普通百姓提供方便快捷的档案利用服务，使有些生活在山区的村民也能在本村、在自己的家门口，看到县政府、乡政府的红头文件，看到村里头跟自己息息相关的档案。这些实践中最鲜活的东西，给了我强烈的启发，激发了我的灵感。2007年9月5日，我在纪念档案法颁布20周年座谈会上讲话时，即席提出了要建立“两个体系”。但由于是即席发挥的，事先准备的讲稿上没有，所以发表时并没有这两句话。9月下旬，我在浙江省民生档案工作座谈会上讲话时，正式提出了建立“两个体系”这个提法。之后，在今年年初全国档案工作暨表彰先进会议上讲话时，我明确提出要“贯彻以人为本，建立两个体系”，并对开始时不大规范的“两个体系”的提法作了规范，即覆盖人民群众的档案资源体系，方便人民群众的档案利用体系。这里的人民群众，指的是所有的城乡居民，指的是最广大的人民群众，既包括了官，也包括了民；既包括了市民，也包括了村民；既包括了名人，也包括了凡人，是没有身份地位之别和高低贵贱之分的。
　　为什么我们要提出建立“两个体系”呢？
　　首先，这是以人为本思想对档案工作提出的新要求。以人为本思想的提出和在实践中的贯彻，是我们党在指导思想方面的一个重大转变，它带来社会的一系列重大转变。人成了全社会关注的中心和重点，成了发展的中心目标和重点指向。档案工作必须适应这一转变，把最广大人民群众纳入档案工作的体系当中，并作为体系的中心，围绕人民群众这个中心来确定档案工作的终极目标，建立档案工作的各个体系，调整档案工作的发展路径。
　　其次，这是科学发展的形势给档案工作提出的新任务。近几年来，随着全党、全国贯彻落实科学发展观的不断深入，民生问题成为党政领导关注的重点，也成为上上下下、方方面面关注的焦点，而大量民生问题的解决，民生档案又起到了关键性的作用。这就把所有涉及人的档案的价值，把有关广大人民群众的档案的价值，给凸显了出来。我们猛然认识到，如果没有大量有关广大人民群众的档案，我们根本无法为各级党政领导维护人民群众的权益，以及改善民生去服务。如果说，过去，当全社会都政治挂帅的时候，档案工作体系即使远离广大人民群众，档案工作还可以为党和国家的中心工作服务的话，那么，在今天，当全社会都以人为本、都去关注民生的时候，如果档案工作体系还远离广大人民群众，那就很难谈得上去为党和国家的中心工作服务了，档案工作就要偏离中心了。在全社会都在以人为本、注重民生，改善民生已经成为党和国家工作大局的今天，哪个部门脱离人民群众，哪个部门就脱离中心，就会被边缘化。档案工作服务广大人民群众，就是服务党和国家工作大局。如果档案工作不能以人为本，有效并及时地服务民生、服务广大人民群众，那么，不但各级领导不会重视你，而且全社会和广大人民群众也会冷落你。只有着眼和立足于广大人民群众来建立档案的资源体系与利用体系，有效及时地服务广大人民群众、服务民生，档案工作才有成绩，才见成效，才能受到重视，得到支持，才会具有活力，蓬勃发展。
　　再有，这是对我国档案工作实践中出现的新趋势的新总结。这些年，随着我们党执政为民理念和以人为本思想在社会实践中的深入贯彻，档案工作也更加关注人民群众，更加贴近人民群众。例如：在继续加强机关档案工作、国有企业档案工作、农业农村档案工作的同时，新拓展了民营企业档案工作、社区档案工作、家庭档案工作等，档案工作涉及和覆盖的人群越来越多，越来越广泛；再例如：档案利用突破历史文件的范畴，新开辟了已公开现行文件利用这一新的领域和“文件超市”这种新的形式，为广大人民群众利用现行“红头文件”打开了大门，提供了方便；又例如：开辟了送文件下乡、为社区和农村档案室建立远程利用终端等新的服务形式，使普通百姓在自家门口就能利用有关档案；还例如：在一些地方的档案利用者中，成分发生了重大变化，普通百姓占据多数，成为利用的主角和主体。这些趋势，都表明我国的档案资源体系和档案利用体系在悄悄发生变化。建立“两个体系”这一想法的提出，不过是把这种趋势揭示了出来、总结了出来、提炼了出来，从而号召、推动、促进广大档案工作者共同去把握这种趋势、强化这种趋势、扩大这种趋势，从而把这种苗头性的东西变成普遍性的东西，把这种趋势性的东西变成现实性的东西。最近我读到毛主席在1945年的一次讲话，中心意思是说：领导就是预见，当你看到一些新生事物刚露头出现的时候，你就预见到它，把它捕捉到，提出来，这就是领导。为了领导，必须预见；没有预见，就谈不上领导。我希望我们各级档案部门的领导，应该预见到目前档案工作中新出现的这种趋势，并积极带领广大档案工作者共同去强化、推动这种趋势，在自己的工作范围内推动建立“两个体系”。还有，这是对我们过去档案工作体系中薄弱方面的新加强。在我们过去的档案资源体系中，大多数人民群众的档案和涉及广大人民群众的好多专业档案，进入不了国家的永久性档案资源中，档案资源中涉及普通人、涉及民生的内容相当薄弱。同样，在我们过去的档案利用体系中，对怎样方便人民群众利用档案重视不够，普通群众利用档案还存在着方方面面的不便。如果用以人为本来对照，来检查，这两点是我们过去的档案工作体系中明显的薄弱方面。因此，我们必须针对这两个薄弱方面来重点加强，予以弥补，建立健全适应以人为本新要求的档案工作体系，建立覆盖人民群众的档案资源体系和方便人民群众的档案利用体系。
　　总之，贯彻以人为本，建立“两个体系”，是我们根据我们党的指导思想、我们国家科学发展的形势、我们档案工作中新的发展趋势和过去薄弱方面提出来的，既有理论基础，又有实践基础。这个想法提出后，全国档案界反响比较好。《中国档案报》今年就此开设了专栏，广大档案工作者积极参与讨论。今年7月上旬，中国档案学会、江苏省档案学会及苏州市档案学会共同举办了“亲民、为民、利民——实现‘两个转变’，建立‘两个体系’”为主题的学术论坛，不少专家学者发了言。总的看，大家都是非常赞成的。那么，今后我们应该怎样具体来推动“两个体系”的建立呢？我个人有这样几点想法，在这里提出来与大家交流。
　　第一，要进一步转变观念。在档案价值上，要进一步转变重物轻人、重事轻人、重典型人物轻普通人物的观念和认识，重视所有涉及到人的档案的价值，树立“人的档案最重要、最具有价值”的新观念、新认识。在档案服务观念上，要进一步转变重机关团体、轻个人特别是轻普通个人的观念和认识，像重视为机关团体服务、为重点人物服务那样，重视为个人服务、为广大人民群众服务，树立“群众至上”、“人民最大”的新观念。
　　第二，要抓紧修改和制定有关法规。要用“以人为本”的思想，重新审视过去制定的有关档案工作法规制度，修改那些重物轻人、重事轻人、重典型人物轻普通人物的相关规定，修改那些轻视、忽略、排斥普通人档案和不利于普通人利用档案的不合理条款，特别是要尽快修改各立档单位的文件归档范围和保管期限表，确保把涉及普通人、关系广大人民群众切身利益的文件材料，列入归档范围，并延长其保管期限。这是建立“两个体系”最基本、最重要、最迫切、最具体的一件事。这件事不做好，大量涉及到普通群众切身利益的各种文件材料，根本就会被排斥在归档范围之外，压根儿就归不了档，进入不了档案，成为不了档案资源，我们的档案资源体系就覆盖不到广大人民群众，人民群众在我们的档案资源中就是空白。做好修改文件归档范围和保管期限表这件事，是功德无量的一件事，是档案资源建设过程中带有根本性、基础性的一件事，因为做好这件事，就为我们做其他任何事奠定了基础、创造了条件。我个人是把这件事看得非常重要的。国家档案局制发的机关文件归档范围和保管期限表，我是多次逐条加以修改的，那里头就把原来许多涉及到普通人、涉及到广大群众切身利益的文件材料纳入了归档范围，并延长了保管期限。前不久我看到《西安档案》杂志上，刊登了四川一位基层档案工作者的文章，这位作者是个有心人，他把这个修改后新印发的文件同过去的文件逐条进行了对照，并把不同点一一列了出来，发现新的文件体现了“以人为本”，把大量同人有关的文件材料增列进了归档范围或者延长了保管期限。这位作者说得完全正确。另外，我们要求所有中央国家机关都要新修改本单位的文件归档范围和保管期限表，并要报国家档案局审批。对所有报我局审批的各中央国家机关的文件归档范围和保管期限表，我再忙，也都是逐条看，并提出不少修改意见的，我提议修改的重点，就是把所有涉及人的档案扩大进归档范围并延长其保管期限，确保我们的档案资源体系覆盖到更多的人，将来能为更多的人服务。
　　修改法规还有一个重点，就是要尽快修改各级各类档案馆的进馆范围。对于档案资源体系来说，归档范围是第一道关，它把许多文件材料排斥在机关档案资源体系之外；而进馆范围则是第二道关，它把许多机关档案排斥在档案馆之外，也就是排斥在国家永久性档案资源体系之外。因此，档案馆进馆范围也很重要。如果进馆范围不包括许多涉及到广大人民群众切身利益的档案，那么，我们国家的永久性档案资源体系也覆盖不了广大人民群众，将来档案馆为广大人民群众服务又会成为空话。因此，各级各类档案馆都要抓紧按照以人为本的思想，修改自己的进馆范围，切实重视人的档案的价值，注意把人的档案、把有关人民群众切身利益的档案接收进馆。
　　总之，一个机关文件归档范围，一个档案进馆范围，这两个档案资源体系建设方面最基本、最重要、最具体的文件，要抓紧修改。
　　在档案利用体系建设方面，要修改有关档案利用规定，注意保障普通群众利用档案的权利，尽量为广大人民群众利用可以利用的档案提供方便。当然，其他的法规制度中，凡是不符合以人为本思想，不利于“两个体系”建设的内容，都要抓紧逐步修改。
　　第三，要重视过去已形成档案中民生档案资源的整合与开发。在过去已形成的档案中，有不少专业档案含有大量的民生信息，与改善民生、维护广大人民群众权益息息相关。如户籍档案、婚姻档案、干部职工人事档案、人口普查档案、知青档案、军转人员档案、土地承包与流转档案、林权档案、移民档案、土地征用拆迁档案、房地产档案、就业档案、医疗档案、保险档案、计划生育档案、学籍档案等等。但是，这些涉及人的档案过去有些并没有受到应有的重视。今天，我们贯彻落实以人为本的科学发展观，就应该重视这些档案的价值，加强对这些档案资源的整合，优先整理这些档案，优先把它们数字化、信息化，优先开发利用这些档案。
　　第四，要时刻关注并重视新形成的民生档案。要密切关注各地区、各部门、各单位在落实科学发展观、改善民生方面出台的新政策、采取的新措施、开辟的新领域、开展的新工作，为这些新领域的工作及时建档，及时把各种新形成的与人民群众有关的各类档案建立起来、收集起来，把它们列入归档范围、收集范围、进馆范围，纳入档案资源体系。例如，对近年新形成的新型合作医疗档案、就业培训档案、居民健康档案、民情档案、新型合作经济组织档案、新型服务性组织档案、新型劳资关系档案、社会保障档案、民营企业档案等，我们档案部门就应该及时跟踪，指导建档。最近召开的党的十七届三中全会，提出要“培育农民新型合作经济组织，发展各种农业社会化服务组织”，“扶持农民专业合作社加快发展”，“全面推进集体林权制度改革”，“建立健全土地承包经营权流转市场”等新要求。各级档案部门应该积极介入，主动服务，指导农民专业合作社、土地流转中心、林权改革单位以及农民自己，及时建立农业合作、土地流转、山林权益等方面的档案。
　　第五，要眼光向下，重心下沉，注重做好基层档案工作。机关、企事业单位、社区、乡镇、村形成的档案，与广大人民群众紧密相关，广大人民群众更多的是需要利用这些单位的档案，因此，我们必须下大力气，加强这些单位的档案工作，把基层档案工作夯实。要指导并督促他们制定好本单位的文件归档范围和保管期限表，确保所有涉民档案得到归档收集，不再散失在档案资源体系之外；同时，还要督促帮助他们保管好、利用好这些档案，及时有效地为广大人民群众服务。做好基层单位档案工作要达到以下三个目标：一要把档案工作的网络延伸到所有的立档单位，二要把各单位的归档范围覆盖到所有应归档的文件材料，三要让立档单位的服务满足所有需要利用其档案的人。
　　第六，要创新工作手段，改进服务形式。去年以来，浙江省档案局主动在一些地方帮助县、乡领导建立“民情档案”，受到基层领导的欢迎，也受到媒体的关注。这种积极主动的服务形式，是档案部门服务科学发展、建立“两个体系”的很好形式和有效抓手，对于发挥档案自身价值、提高档案部门地位、扩大档案工作影响，都有显著的作用。与之相似的是此前青岛市档案局主动与民政部门开发“社区一点通”档案软件，在全市各个社区统一推广使用，也是档案部门服务科学发展、建立“两个体系”的很好形式。另外，有些档案部门开展“送红头文件下乡”活动，把地市级和县级党委政府有关民生方面的可公开现行文件及相关档案，或者复印分送到各社区和各乡镇村档案室，或者通过网络终端传送到各社区和各乡镇村档案室，使普通百姓足不出村便可以看到上级红头文件，享受利用档案的便利。还有的档案部门，与当地电视台合作，把已公开现行文件及有关档案，通过有线电视网，传送进千家万户，普通百姓可以足不出户，通过遥控器点击电视频道来利用档案。还有的档案部门，把相关档案信息通过手机短信进行发送，使普通百姓可以随时随地阅读档案信息。所有这些，都是档案工作手段的创新，都是档案服务形式的创新。今天，科技的发展进步，尤其是信息技术的发展进步，已经为档案部门建立方便人民群众的档案利用体系提供了强大的技术支撑和可供多种选择的技术手段，我们完全可以而且要尽快推动通过计算机网络、手机网络、有线电视网络等现成的先进手段，借助其他部门在社区和农村已经建好的各种网络平台，上载档案内容，开发档案信息，尽快建立起方便人民群众的档案利用体系。
　　第七，要推进家庭档案工作。近几年，一些地方档案部门联合有关部门，开展家庭档案工作，为有建档需要和建档条件的家庭建立家庭档案，这是档案部门建立“两个体系”的又一很好的工作形式和抓手。各地档案部门和广大档案工作者应该积极仿效这一做法，大力推进家庭建档工作，让档案工作走进千家万户，让档案资源体系和利用体系覆盖千家万户。
　　我今天就讲这些，同大家交流，供大家参考，并请大家批评指正。
　　谢谢大家。

　　原载于《中国档案报》2008年11月17日    第一版